邮政普遍服务可持续发展调研报告
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2024-01-11
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邮政普遍服务可持续发展调研报告
为深入研究邮政普遍服务的发展情况及存在的问题，促进邮政
普遍服务可持续发展，我司赴江苏省、浙江省、黑龙江省等地深入
开展了邮政普遍服务可持续发展专项调研。现将有关情况报告如下：
一、邮政普遍服务发展总体情况
邮政普遍服务是基本公共服务的重要组成部分，关系到国家政
令畅通、城乡沟通联系乃至社会和谐发展。2005 年《国务院关于
印发<邮政体制改革方案>的通知》（国发〔2005〕27 号）启动邮
政体制改革工作以来，逐步实施了邮政政企分开、邮政储蓄改革和
邮政主业改革，形成了国家邮政局作为中国邮政集团公司的行政主
管部门，财政部作为中国邮政集团公司的国有资产管理部门的体制
框架；实现了邮政企业承担邮政普遍服务义务，邮政普遍服务业务
与竞争性业务分业经营、分账核算的普遍服务实施模式；完善了中
央财政对邮政普遍服务运营补贴，中央预算内资金对邮政普遍服务
基础设施建设投资补贴，地方各级政府对邮政企业提供邮政普遍服
务给予政策和资金支持的普遍服务保障机制；构建了中央、省级和
市（地）级三级邮政管理部门、上级邮政管理部门与地方人民政府
双重领导、以中央为主的普遍服务监管机制。
同时，国家积极出台政策，完善邮政基础设施建设，优化发展
环境，增强服务能力。2009 年国办发 42 号文中明确提出“国家对
农村邮政普遍服务基础设施建设项目给予支持，力争在 2012 年之
前全部完成邮政基础设施空白乡镇的邮政局所补建工作。各地要进
一步加大投入和支持力度，切实加强村邮站的建设”。据此，国家
发展改革委自 2010 至 2012 年三年间累积安排中央预算内投资
13.45 亿元用于全国 8440 个空白乡镇邮政局所补建，投资计划已
于 2012 年全部下达完毕。2013 年开始，国家还启动了西部及农村
邮政普遍服务基础设施建设工程和机要通信基础设施改造工程，中
央预算内资金投资将达 16.15 亿元。
经过不断发展，邮政拥有覆盖范围广泛、服务功能健全的网络
体系。截止到 2013 年，全国邮路总数2.3 万条、总长度 589.7 万
公里，农村投递路线 9.1 万条，城市投递段道 5.5 万条，邮政营业
网点 4.9 万处，其中提供邮政普遍服务的营业场所
4.7 万处，村邮站 15.3 万余处。依托强大网点优势，邮政网络除
了保障全国范围内的普遍服务外，在服务民生、推进城乡公共服务
均等化方面发挥了重要作用。当前我国邮政服务基本覆盖城乡社区，
覆盖社会不同阶层和群体。
综上所述，随着“国家保障、政府监管、企业实施”的邮政普
遍服务体制基本形成，各级政府对邮政普遍服务保障逐步重视，邮
政普遍服务发展环境不断优化，邮政普遍服务取得长足发展。但是，
在调研中也发现，邮政普遍服务及其网络仍存在很多问题。
一是网点覆盖不足。邮政网络是国家重要的通信基础设施。近
年来，虽然国家加大了对邮政基础设施的建设投入力度，但是我国
邮政营业网点的服务人口与发达国家，甚至印度等亚洲国家相比仍
有不小的差距。目前，我国邮政营业网点的平均服务人口为 2.7 万
人左右，世界平均水平为 9264 人。要达到《邮政业“十二五”发
展规划》确立的 2.2 万人的服务人口目标还要增加 1.5 万个邮政局
所。局所数量的不足，说明邮政网点的服务便利性还并不十分理想。
二是长期运营亏损。邮政普遍服务网点大多数设在农村以及部
分偏远地区，呈现“多、远、散”特点，固定成本高、业务量小、
营业收入低，普遍服务负担重，经营压力很大。尽管 2005 年至
2012 年，国家财政共安排补贴资金约400 亿元，但是调研中发现，
基层邮政企业没有直接享受到国家财政的补贴，只能通过缩减网点、
减少用工和开展其他业务等手段降低成本、提高收入，勉强维持邮
政普遍服务运营。随着空白乡镇邮政局所建成并投入使用，邮政普
遍服务亏损面将进一步扩大。
三是邮政普遍服务业务量和业务收入双下降。2014 年上半年，
邮政函件业务累计完成 31 亿件，同比下降9.3%，业务收入 83.3
亿元，同比下降9.1%；包裹业务累计完成 3039.8 万件，同比下降
12.7%，业务收入 11.9 亿元，同比下降6.3%；报纸业务累计完成
95.5 亿份，同比下降1.6%，；杂志业务累计完成 5.6 亿份，同比
下降5.5%；报刊发行业务收入 41.5 亿元，同比下降2.9%；汇兑
业务累计完成 7201.2 万笔，同比下降17.4%，业务收入 5.6 亿元，
同比下降22.7%。
四是对代办邮储业务依赖严重。基层邮政网点业务内容和收入
结构较为单一，大多以传统邮政业务为主。由于近年来电信、互联
网的发展和普及，导致信函业务量呈逐年下降趋势，很多农村邮政
网点平均一个月的信函和包裹业务量都维持在十位数的水平，加之
信息和代理业务、分销物流等发展并不顺利，导致代办邮储金融业
务收入在基层邮政营业收入中占到了很高比例，在许多农村地区甚
至占到了收入比重一半以上。
五是邮政与大交通的联动互惠不足。由于交通部门大多属于属
地管理而邮政系统属于中央垂直管理，管理体制的不同造成一些交
通资源很难互利共用、上下贯通。同时，随着民航、铁路等部门的
改革深入，原本一些支持邮政优先运输或价格优惠的政策都无法继
续施行，而完全按照市场机制确定定价机制，给邮政普遍服务带来
更为沉重的成本负担，并降低了邮政普遍服务的运行效率。
六是社会协作认知程度不高。目前部分农村地区邮政网络在开
展代理、票务、农资配送和分销物流等业务时，相关部门存在着不
理解和不配合的现象，部分部门一是对邮政跨业经营和多种经营表
示不理解，二是对邮政在具体开办业务的经营资质方面有所怀疑。
此外，许多业务合作是在中央层面出台政策和协议，而具体执行是
在地方和基层，在执行过程中也存在部分基层部门理解不深刻导致
业务开展不顺畅的现象。此外，在村邮站、信报箱等邮政基础设施
建设方面，部分地方政府、企业和社会公众对于其重要性的认识不
够，导致在实际工作开展中给予的支持有限。
二、问题分析
邮政普遍服务及其网络遇到的上述问题，有的是长期困扰邮政
普遍服务发展的历史问题，也有的是邮政体制改革以来出现的新问
题。上述问题的深层次原因，既有普遍服务负担重、运行成本高、
业务量萎缩等客观情况，也有体制机制不健全、保障支持不足、重
视程度不够等主观因素。具体来说，可以概括为：一是可持续发展
能力不强，业务创新不足；二是邮政网络未实现有效管理，产权和
管理体制有待完善；三是普遍服务约束和激励不足，市场化程度不
高。
（一）可持续发展能力不强，业务创新不足
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邮政普遍服务可持续发展调研报告 为深入研究邮政普遍服务的发展情况及存在的问题，促进邮政普遍服务可持续发展，我司赴江苏省、浙江省、黑龙江省等地深入开展了邮政普遍服务可持续发展专项调研。现将有关情况报告如下： 一、邮政普遍服务发展总体情况 邮政普遍服务是基本公共服务的重要组成部分，关系到国家政令畅通、城乡沟通联系乃至社会和谐发展。2005年《国务院关于印发<邮政体制改革方案>的通知》（国发〔2005〕27号）启动邮政体制改革工作以来，逐步实施了邮政政企分开、邮政储蓄改革和邮政主业改革，形成了国家邮政局作为中国邮政集团公司的行政主管部门，财政部作为中国邮政集团公司的国有资产管理部门的体制框架；...
