关于城市更新中存量土地开发利用的若干问题思考
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2024-01-11
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关于城市更新中存量土地开发利用的若干
问题思考
城市更新是城市政府通过优化配置城市国土空间资源
提升城市功能、改善人文环境的综合整治活动。国家“十四
五”规划和 2035 年远景目标纲要提出，实施城市更新行动，
推动城市空间结构优化和品质提升。继珠三角、长三角地
区近年来城市更新工作的推进，2021 年北京、重庆等地也
相继开展了城市更新行动，推动城市建设发展由增量开发
向城市更新转变。笔者通过分析存量土地利用的特征、土
地利用的法律政策、城市更新的目标取向等，对推动城市
更新工作所须关注的问题进行了思考。
一、城市更新中的土地类型
城市更新是一种综合性、系统性、多维度的行为，其
类型划分也因标准、依据不同而各异。以城市更新中是否
涉及土地空间调整、用途改变等土地条件的变化为标准，
可将城市更新分为两种类型：第一种是不涉及现状土地发
生改变的城市更新，如老旧小区、老旧厂房不改变土地使
用条件下的功能完善行为；第二种是涉及土地再开发再利
用的城市更新，如通过变更土地用途、转让、收回再供应
土地合并和分割、使用年期调整等土地使用条件实现城市
更新。国内的城市更新多是涉及土地的再开发再利用，涉
及的土地主要具有以下
三个特征。
1.城市更新中的土地多为存量建设用地。我国的建设用
地供应，分为存量和增量两部分。“增量土地”主要是政府通
过土地征收和农用地转用，以出让和划拨方式供应的土地
体现的是土地所有权人与使用权人之间的关系，即“土地一
级市场”；“存量土地”是指城乡建设已占有或使用的土地，
其开发利用主要是现有土地使用者之间的交易，即“土地二
级市场”。城市更新中的土地主要不是政府新征收和供应的
土地，而是已成为建设用地的部分。
2.城市更新中的土地多为国有土地。城市更新的范围主
要在城市建成区。根据法律规定，城市土地归国家所有。
因此，城市更新中的土地性质多为国有。当然，不排除由
于多种原因，在城市范围内存在集体建设用地的情况，如
城中村的宅基地和集体产业用地。
3.城市更新中的土地多为低效用地。广义上讲，城市更
新中的土地是指所有建设用地。狭义上讲，城市更新中的
土地多是现状建设用地利用不合理、利用效率和效益不高
的建设用地，即具有开发利用潜力的现有城乡建设用地。
二、存量土地利用政策的内在特征
1.存量土地开发利用的主体具有多元性。国家出台的政
策中，明确鼓励原土地产权人自行开发、合作开发存量土
地。只有在原土地产权人无意愿自主开发和合作开发的条
摘要：
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关于城市更新中存量土地开发利用的若干问题思考 城市更新是城市政府通过优化配置城市国土空间资源提升城市功能、改善人文环境的综合整治活动。国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。继珠三角、长三角地区近年来城市更新工作的推进，2021年北京、重庆等地也相继开展了城市更新行动，推动城市建设发展由增量开发向城市更新转变。笔者通过分析存量土地利用的特征、土地利用的法律政策、城市更新的目标取向等，对推动城市更新工作所须关注的问题进行了思考。 一、城市更新中的土地类型 城市更新是一种综合性、系统性、多维度的行为，其类型划分也因标准、依据不同而各异...
