关于全市土地财政发展特点、主要问题及对策建议调研报告
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2024-01-17
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关于全市土地财政发展特点、主要问题
及对策建议调研报告
一 、引 言
土地财政是我国自 20 世纪 90 年代以来产生的一种特
殊 的财政现象，通常指地方政府的可支配财力高度倚重土
地出 让及土地相关产业产生的租税费等收入的一种财政模
式(陈 志勇等，2010)。2020 年某某市土地出让收入为
2941 亿元， 居全国首位。据 Wind 数据统计，某某 2020
年的土地成交总 价达到 3138.1 亿元。可见，某某市土地财
政规模大，政府对
土地财政存在一定依赖性。
不可否认，土地财政在促进经济增长、加速城镇化进程、
增加地方收入等方面发挥了重要作用(Moetal.,2018;Cheng,
2022),但是随着土地财政的发展，也逐渐暴露出一些问题：
第一，土地财政的膨胀逐渐导致地方政府患上“土地财政依
赖症”(柴铎等，2018),膨胀的地方债、不可持续的土地出
让金收入极易引发地方政府的财政危机(闫坤等，2019;唐
云锋等，2020);第二，土地财政以大规模土地开发为特点，
极易造成土地资源浪费、农民权益受损(谷中原等，2018;
Lietal.,2007); 第三，土地财政的过程伴随大规模资金流
动，可能引发土地违法、地方官员腐败(唐鹏等，2018);第
四，土地财政助推城市房价上涨，损害居民福利(刘佳，2022);
第五，银行作为土地财政的资金池，承担了地方政府土地金
融、个人房贷、房地产企业融资等功能， 一旦土地财政不可
持续，银行的金融风险有可能引发系统性风险(甘族耀等，
2019)。目前，某某省、广州市、佛山市等地已经开展了土地
财政的专题研究(汤黎等，2016;刘锋，2015;黄均华，
2020)。 某某所处区位非常重要，土地财政规模突出，土地
财政对城 市发展产生重要影响，因此，有必要系统认识某
某市土地财
政特点，并剖析相关问题。
二、 某某市土地财政发展特点
一般认为，土地财政来源有以下三个途径(王玉波等，
2022):一是地方政府通过国有土地使用权出让和转让，获得
土地出让金收入，即通常所谓的“卖地收入”;二是地方政府
通过发展建筑业和房地产交易获得的税收收入、收费收入等，
这部分收入并非直接来自土地交易，但是这部分收入高度依
赖土地资源的投入；三是地方政府以土地储备中心、政府性
公司和开发区为平台载体向商业银行进行土地抵押获得的融
资收入及债务收入。根据研究目的和数据的可获取性，本文
采用中口径土地财政指标代理土地财政规模(王玉波等，
2022),即土地财政为土地出让金收入、耕地占用税、房产税、
城镇土地使用税、土地增值税和契税之和。数据来源于国家
统计局网站、《中国国土资源统计年鉴》、某某统计局网站及
相关城市统计年鉴，个别缺失数据采用数据差值方法予以估
算。
考察某某市 2010-2020 年土地财政发展状况，总结其
发
展特点如下。
(一)土地财政规模持续增加，增长率起伏波动
总体看来，2010-2020 年间，某某市土地财政收入规模
呈现增长趋势，从2010 年的 1340.01 亿元增长到 2020 年
的 4311.46 亿元，增长了 2 倍多，仅2012 年、2017 年土
地财政 收入规模比上一年小。这种个别年份的萎缩状态导
致土地财 政增长率呈现起伏波动的趋势。图1表明，2012
年土地财政 收入增长率最低，为-18.5%;2013 年最高，为
42.7%。2020 年土地财政收入规模达到 4311.46 亿元，创
历史新高，土地 出让金增长 率也达到了 32.2%,使 得某某
市成为全国瞩目的
土地财政焦点地区。
(二)土地出让金收入波动上扬，受政策影响较大
2010-2020 年间，某某市土地出让金收入从2010 年
的
880.09 亿元增长到 2020 年的 2941.00 亿元，年均增长
率 16.96%,总体上表现出波动起伏的增长态势，其变化特
征与 各项调控政策遥相呼应。例如：某某市从2009 年开始
探索实 施土地预申请制度，2010 年土地溢价率走低。
2011 年，由于“国八条”(限购)和房产税试点政策对
土地市场有一定的抑制作用，2011 年 4-5月间预申请制度
重
新走回了传统"招拍挂"的老路，从某种程度上讲，这种房
标签： #调研报告
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关于全市土地财政发展特点、主要问题及对策建议调研报告一、引言土地财政是我国自20世纪90年代以来产生的一种特殊的财政现象，通常指地方政府的可支配财力高度倚重土地出让及土地相关产业产生的租税费等收入的一种财政模式(陈志勇等，2010)。2020年某某市土地出让收入为2941亿元，居全国首位。据Wind数据统计，某某2020年的土地成交总价达到3138.1亿元。可见，某某市土地财政规模大，政府对土地财政存在一定依赖性。不可否认，土地财政在促进经济增长、加速城镇化进程、增加地方收入等方面发挥了重要作用(Moetal.,2018;Cheng,2022),但是随着土地财政的发展，也逐渐暴露出一些问题：第...
